China Playbook

 

(PIIE, July/25/2024) China’s updated playbook for reviving growth risks more tensions with the world

중국의 최고 지도부는 7월에 주요 정치 회의를 마치며 "심각하고 복잡한 국제 환경"과 국내의 "어려운 과제"를 정확히 지적하는 성명을 발표했다. 그러나 예상대로, 둔화되는 경제를 되살리고 부동산 위기에서 회복하기 위한 새로운 정책 접근에 대한 징후는 제한적이었다. 또한 이 회의는 중국의 경제 전략에 대해 미국, 유럽연합, 인도네시아, 브라질 등에서 증가하는 반발을 해소하려는 진지한 노력을 예고하지도 않았다. 중국의 경제 전략은 둔화된 성장을 부양하기 위해 수출용 제조업 투자 증가를 강조하고 있다.

약 5년마다 열리는 공산당 중앙위원회 3중 전회는 "혁신 주도 성장 Innovation-led growth"과 과학 기술 분야의 "자급자족 self-sufficiency"을 목표로 설정했다. 

 

하지만 이러한 접근법들은 국내 수요가 여전히 부진한 가운데 다른 국가들이 배터리, 태양 전지판, 전기차(EV), 철강과 같은 중국 상품의 수출을 더 많이 받아들이도록 밀어붙이는 것으로 보인다.

그러나 7월 19일 3중 전회 이후 기자회견과 7월 22일에 발표된 더 자세한 결의안에는 더 긍정적인 신호가 포함되어 있었다. 최고 경제 관리는 경제적 도전의 최전선에 "불충분한 효과적 수요"를 강조하면서, 더 강력한 안전망 구축, 어려움에 처한 민간 부문 강화, 중앙 정부와 지방 간의 불균형 해소, 그리고 소비를 촉진하기 위한 기타 개혁을 약속하며 이러한 목표 달성을 위해 5년의 기한을 설정했다. 베이징은 2013년 마지막 주요 전회에서 약속한 많은 개혁을 이행하지 않았으며, 이번에 약속한 개혁의 이행도 어려울 것이다.

공식 성명과 이후 공개된 세부 사항은 또한 베이징이 자급자족과 제조업을 강조하는 전반적인 "혁신 주도 성장" 전략에서 벗어날 이유를 보지 않고 있음을 보여준다. 

 

베이징의 전반적인 경제 전략은 제조업 투자와 수출을 계속 늘리고, 무역 흑자를 더욱 확대하며, 미국과의 경제적 긴장을 높이는 방향으로 진행될 것으로 보인다. 11월 미국 대선에서 누가 승리하든, 미국과의 긴장은 더욱 고조될 가능성이 있다.

물론, 중국의 경제적 도전과 그 파급 효과는 간단한 해결책이나 단순한 의미를 가진 흑백 문제가 아니다. 

 

중국의 급증하는 친환경 기술 생산은 세계가 탈탄소화에 필요한 상품 가격의 급격한 하락을 이끌어, 더 많은 국가들이 재생 에너지를 채택하고 덜 오염되는 차량으로 전환하는 것을 더 쉽게 만들었다. 

 

중국의 태양 전지판, 배터리, EV 제조업체들은 단순히 저렴하고 보조금을 받는 제품을 덤핑하는 것이 아니라, 그들 분야의 혁신 최전선에 있다. 

 

예를 들어, 중국 자동차 제조업체들은 치열한 국내 경쟁을 통해 성장했고 이제는 고급 세그먼트에서도 잘 정립된 외국 브랜드들과 경쟁할 수 있게 되었다. 일부 논란의 여지가 있는 문제들은 또한 현재가 아닌 과거의 보조금에 관한 것이다. 베이징은 EV 분야의 보조금을 실질적으로 줄였기 때문이다.

하지만 2024년 6월 기준 중국 자체 데이터는 중국이 산업 정책과 경제 성장 촉진 노력의 일환으로 수출용 제조품을 과잉 생산하고 있다고 비난하는 비평가들의 주장에 신빙성을 더해주고 있다. 중국의 "과잉 생산 능력 Overcapacity" 전략이라 불리는 것에 대한 지속적인 증거는 무역 긴장을 악화시키고 다른 국가들이 중국 수입품에 대한 장벽을 세우도록 할 가능성이 높다. 특히 급증하는 투자가 더 많은 생산으로 이어지고 있는 상황에서 더욱 그렇다. 희망컨대, 전회 이후 등장하고 있는 더 자세한 개혁 의제가 정책을 조정하여 중국 경제와 미중 경제 관계를 더 지속 가능한 경로에 올려놓을 것이다.

 

China’s Growth Slowdown Weighs on Demand

중국의 최근 성장 둔화는 팬데믹 이후 소비 회복이 약한데다 부동산 거품을 제거하려는 노력으로 정부가 부동산 개발업체에 대한 자금 조달을 제한한 것이 원인이었다. 2023년 경제가 재개되면서 소비는 강세를 보였지만, 다른 경제권의 반등에는 미치지 못했고 지금은 동력을 잃고 있다. 2024년 상반기 소매 판매는 전년 대비 3.7% 증가에 그쳐 경제 성장 속도보다 느렸다. 전체 1인당 소비 지출은 6.7% 증가로 더 나았지만, 소비자 물가는 0.1% 상승에 그쳐 디플레이션에 위험할 정도로 가까워졌다.

한때 직간접적으로 중국 경제의 약 25%를 차지했던 부동산 부문의 축소로 시멘트와 철강 같은 상품 수요가 줄었고, 주택 가격 하락과 주택 소유자들의 손실로 이어졌다. 중국의 주요 성장 동력이었던 지방 정부들은 특히 큰 타격을 받았는데, 이는 역사적으로 수입의 거의 3분의 1을 현재 위축되고 있는 개발업체들에 대한 토지 판매에 의존해 왔기 때문이다. 토지 판매는 2021년 이후 급감하여 2023년 말까지 3분의 1이 줄었고 2024년 상반기에 다시 35% 감소했으며, 이로 인해 지방 정부들은 투자를 줄이고 급여와 교통 같은 필수 서비스를 삭감하고 있다.

6월, 바이든 대통령은 중국 경제가 "위기 직전"이라고 말하며 "어디서 성장할 것인가?"라고 물었다. 중국의 연간 성장률은 2009-12년 평균 10%에서 현재 5% 미만으로 절반으로 떨어졌다. 중국 당국은 2024년 1분기 성장률이 5.3%, 2분기 성장률이 4.7%를 기록했다고 보고한다. 국제통화기금(IMF)은 2029년까지 3.3%로 더 하락할 것으로 전망하며, 심지어 이 비율도 위험에 처해 있다.

 

Industrial Policy Side Effects Heighten Economic Tensions

미국 재무장관 재닛 옐런은 중국의 경기 둔화 대처 방식을 비난했는데, 이는 재무차관 제이 샴보가 실질적인 연설에서 정의한 "국내 수요를 초과하고 세계 수요와 무관한 생산 능력 production capacity in excess of domestic demand and untethered from global demand "인 "과잉 생산 능력 Overcapacity"을 초래했다고 지적했다. 

 

바이든 행정부는 중국이 자국 경제의 수요를 넘어서는 성장을 추진하기 위해 "제조업을 밀어붙이고 pushing manufacturing" 있으며, 다른 국가들의 산업을 희생시키면서 세계가 중국산 공산품을 흡수하기를 기대하고 있다고 주장한다. 행정부는 중국이 주요 분야에서 산업 정책을 지원하는 것이 국내 수요를 크게 초과하는 생산 능력을 높이고 있으며, 의도적이든 아니든 불행한 부작용을 낳고 있다고 주장한다.

2023년 공식 데이터는 부분적으로 미국의 주장을 뒷받침한다. 베이징이 보고한 2023년 5% 이상의 성장은 대부분 소비에서 나왔다; 수출은 겨우 0.6% 성장에 그쳤고, 제조업 투자는 6.5% 증가해 전체 성장보다 다소 높았다. 

 

그러나 거시경제 데이터에 숨겨진 것은 중국 정책 입안자들과 시장 참여자들도 특정 산업, 특히 전기차, 태양광, 배터리, 철강 분야의 과잉 생산 능력이라고 특징짓는 추세였다. 그리고 중국은 이 분야들에서 더 큰 규모의 생산 능력 확대를 위한 씨앗을 심고 있었는데, 2020년 말부터 2023년 말까지 부동산 대출이 정체된 반면 제조업에 대한 대출이 연간 30~40% 사이로 급증했다.

중국의 최근 거시경제 데이터는 중국을 거시적 수준의 과잉 생산 능력으로 비난하는 이들의 주장을 강화한다. 2024년 6월, 중국은 990억 달러라는 사상 최대의 무역 흑자를 기록했다. 동시에 월간 수입은 전년 대비 감소했고, 연초부터 현재까지의 수입은 2% 증가에 그쳤다. 

 

전반적인 수출 가격 하락과 함께 특히 전기차, 반도체, 배터리, 태양광 패널의 가격이 떨어지면서, 이 기록적인 흑자조차도 세계 시장에 도달한 상품의 양이 증가한 것을 충분히 반영하지 못하고 있습니다.

 

중국은 정당하게 자국의 균형을 개선했다고 주장할 수 있으며, 과거보다 경제 비중에서 더 작은 무역 및 경상 수지 흑자를 내고 있다고 말할 수 있다. 그러나 비평가들도 정당하게 중국이 더 높은 기준을 적용받아야 한다고 말할 수 있다. 오늘날 중국의 GDP 대비 더 작은 흑자는 2020년 기준 세계 제조업 수출의 더 큰 비중(20%)으로 인해 무역 파트너들에게 더 큰 영향을 미치는데, 이는 2000년대 중반의 비중의 두 배이다.

생산 및 투자 수치는 추가적인 긴장을 예고한다. 바이든 행정부가 5월 중국 수출에 새로운 관세를 부과한 분야인 전기차와 플러그인 하이브리드 차량, 그리고 반도체 생산은 각각 전년 대비 3분의 1 이상과 29% 증가했다. 2024년 6월 데이터는 또한 제조업 투자가 9.5% 급증했음을 보여주는데, 이는 전체 경제 성장률의 거의 두 배로, 미래의 생산 능력과 수출을 더욱 확대할 것이다.

미국과 다른 국가들의 우려를 강화하는 것은, 중국이 민간 및 공공 자원을 특정 선호 산업으로 유도하는 산업 정책을 더욱 강화하고 있다는 점이다. 이는 투자와 생산 결정을 시장 힘으로부터 격리시킬 수 있다. 전회는 혼합된 메시지를 담고 있었다. 한편으로는 "미래 제조업"과 "미래 에너지"를 포함하여 "중국을 기술 혁신의 리더로 만들기 위한 새로운 질적 생산력"을 지지했는데, 이는 경제의 공급 측면을 성장 엔진으로 더욱 확장하고 개선하는 것을 강조한다. 다른 한편으로, 전회의 상세한 결의안은 자원 배분에서 시장을 "결정적"으로 만들라는 요구를 반복했고, 민간 부문의 중요성과 국영 기업을 특정 정책 관련 분야에 "집중"시킬 필요성에 대한 다른 긍정적인 언급을 포함했다.

일부 부문의 과잉 생산을 위험에 빠뜨릴 수 있는 또 다른 추세는 산업 정책의 더 큰 균일성이다. 이전에는 지방 정책 입안자들이 각자 잘 발전시킬 수 있는 산업과 기술에 집중할 수 있었지만, 점점 더 지방 정부들이 충성의 표시로 중앙 정부가 선호하는 것으로 보이는 산업(전기차와 태양광 등)에 몰리고 있다. 

 

중국의 지방 정부 자원이 모두 같은 선호 산업을 쫓고 있고 어느 누구도 지역 챔피언이 없어 불충성하거나 비효율적으로 보이기를 원하지 않는다면, 과잉 생산 능력은 악화될 수 있다. 중국 고위 관리들은 지방 정부의 도움을 받은 과도한 지역 전기차 생산 문제를 인정했지만, 이 과잉 생산을 줄이기 위한 진전은 아직 보이지 않는다. 그래도 이 문제를 인정하는 것으로 보이는 한 가지 희망적인 신호는 전회 보고서에서 "새로운 질적 생산력 new quality productive forces"에 대한 두 번의 언급 모두 "지역 조건에 맞춘 in line with local conditions"이라는 표현을 포함하고 있어, 다양한 접근 방식에 더 많은 여지를 주는 것으로 보인다.

중국은 전회에서 국내 수요 확대의 필요성을 인정했고, 전회의 결의안은 더 강력한 안전망 구축을 포함하여 수요를 도울 수 있는 긍정적인 개혁 약속을 담고 있다. 퇴직 및 건강 혜택에 대한 확대된 사회 보험은 중국 국민들에게 소비할 수 있는 자신감을 줄 것이고, 농촌 인구를 위한 더 안전한 토지 권리도 마찬가지다. 

 

하지만 이러한 개혁에는 시간이 걸릴 것이며, 오래된 상품의 교체를 장려하는 것과 같은 전회 이전의 조치들은 경제학자들이 더 건강한 소비 수준을 장려하기 위해 제안한 대규모 경기 부양책에 미치지 못한다. 그래도 아직 이 분야에서 주요 경기 부양책이 발표되지 않았지만, 이는 자원 부족 때문은 아니다. 정부 이니셔티브는 칩 생산에 투자하기 위한 475억 달러 기금과 추정 1.6조 달러의 정부 지도 기금과 같이 선호되는 상품의 생산에 엄청난 자원을 쏟아부었다.

 

Overcapacity Tradeoffs

수십 년 동안 중국은 다양한 시기에 특정 부문에서 과잉 생산 능력(产能过剩)이 해결해야 할 문제라고 인정해 왔다. 

 

과잉 생산 능력은 일반적인 무역 개념인 덤핑이나 거시경제 개념의 균형과 관련이 있지만 동일하지는 않다. 과잉 생산 능력이 원가나 공정 가치 이하의 가격으로 외국 시장에 "덤핑"되거나, 불공정하게 보조금을 받은 외국 경쟁이 국내 생산자들에게 해를 끼치면, WTO 규정은 국가들이 자국 산업의 피해를 막기 위해 "반덤핑" 또는 "상계" 관세를 부과할 수 있게 한다. 중국은 이러한 혐의에 많이 직면해 왔다 - 도널드 트럼프 전 대통령의 무역 전쟁 이전에도, 중국의 G20 경제권 수출의 7% 또는 1,000억 달러가 반덤핑이나 관련 무역 제한에 직면했다. 

 

반도체와 같은 많은 산업은 때로는 부족하고 때로는 과잉이 있는 수요와 공급의 주기를 경험한다. 문제의 대부분은 반드시 외국 생산자들을 파산시키려는 악의적인 계획에 있는 것이 아니라, 지방 정부들이 베이징이 선호하는 산업의 생산자들에게 보조금을 지급하는 잘못 조정된 산업 정책에 있다. 이는 보조금을 받은 경쟁을 야기하여 비시장적 왜곡을 만들고, 지역 기업들이 실패하는 것을 막으며, 그 과정에서 글로벌 가격을 낮춘다.

중국이 자국의 태양 전지판, 배터리, 전기차가 단순히 저렴하고 보조금을 받은 제품이 아니라 매우 경쟁력 있고 혁신적이라고 말하는 것은 틀리지 않다. 또한, "과잉 생산 능력" 때문에 급격한 가격 하락은 상충 관계의 한 면일 뿐이다. 외국 생산자들에게는 골칫거리지만, 낮은 가격은 이 상품들의 구매자들에게는 혜택이 될 수 있다. 중국의 보조금 때문에 가격이 낮다면, 중국의 공공 자금이 글로벌 녹색 전환을 보조한 셈이 된다. 그러나 상황은 불균형하다: 지방 정부 보조금의 혜택을 받는 중국 생산자들이 태양광 부문에서 원가 이하로 판매하는 반면, 중국의 선도적인 전기차 생산업체인 BYD는 실제로 유럽에서 더 높은 가격을 책정하고 판매에서 견고한 이익을 얻고 있어, 전형적인 덤핑 사례가 아니다. 과거의 철강 과잉 생산 능력 사례는 잘 들어맞았고 반덤핑 조치로 대응되었지만, 이를 전기차에 적용하기는 덜 쉽다.

바이든 행정부는 미국과 세계가 완전히 중국의 녹색 기술에 의존하는 것에 대해 정당한 우려를 가지고 있으며, 자체 제품을 개발하기 위해 관세와 보조금을 통해 큰 비용을 지불할 의지가 있다. 그러나 관세와 보조금만으로는 베이징의 강력한 녹색 에너지 부문을 복제할 수 없을 것이므로, 비중국 생산에 대한 의존으로부터 얻는 회복력 이점은 상당한 비용이 들 것이다.

 

Conclusion

중국의 최근 전회는 국내 수요 촉진을 위한 몇 가지 긍정적인 신호를 보냈지만, 약속된 어려운 개혁들을 신속하게 이행하지 않으면 그 목표는 미달될 수 있다. 한편, 베이징의 전반적인 경제 전략은 미국 및 다른 국가들과의 경제적 긴장을 높이는 대가로 제조업 투자와 수출을 계속 증진시키는 방향으로 나아갈 것으로 보인다.

베이징의 현재와 과거의 보조금 및 기타 정책들은 세계의 녹색 전환을 가속화할 수 있는 녹색 기술을 생산하는 글로벌 경쟁력 있는 혁신적 기업들을 만드는 데 역할을 했다. 그러나 중국 지도부는 중국의 인식된 과잉 생산 능력이, 심각하게 다루어지지 않는 한, 국제적 반발을 악화시킬 가능성이 높고 이는 중국의 미래 경제 성장에 필요한 해외 시장 접근을 위협할 수 있다는 점을 인식해야 한다.