중국의 과잉공급 문제

 

 

2024년 3월에 마무리된 중국 전국인민대표대회(NPC)는 고기술 산업을 선호하는 산업 정책에 명시적으로 초점을 맞췄으며, 가계 소비에 대한 재정적 지원은 거의 없었다. 이러한 정책 혼합은 국내 공급과 수요 간의 불균형을 더욱 악화시킬 것이다. 가계나 소비자보다 생산자를 지원하는 체계적인 편향은 중국 기업들이 시장 경제에서 기업들이 직면하는 파산의 두려움 없이 낮은 마진에도 불구하고 생산을 확대할 수 있게 한다.

지금까지 브뤼셀과 다른 선진국의 정책 입안자들은 주로 전기차, 태양광 모듈, 풍력 터빈 등 청정 기술 부문의 과잉 생산 능력에 대해 우려해 왔으며, 이들 부문은 이미 수년간 중국에서 수요-공급 불균형을 겪어 왔다. 그러나 2021년 이후 팬데믹 동안과 이후에 베이징이 공급 측면의 정책으로 성장을 촉진하려 함에 따라 더 많은 부문에서 빠른 생산 확대의 징후가 나타났다. 이러한 상황은 특정 부문에 국한되지 않은 체계적인 문제를 강조하며, 이는 중국이 세계 다른 나라들과 무역 분쟁으로 향하는 경로를 설정하게 할 것이다.

 

과잉 생산 능력의 한계점 Saturation point

과잉 생산 능력에 대한 가장 간단하고 널리 받아들여지는 정의는 공장의 생산 능력이 제대로 활용되지 않는 경우를 의미한다. 일시적인 과잉 생산 능력은 무해하고 시장 주기의 정상적인 일부일 수 있지만, 정부의 개입으로 지속될 경우 문제가 발생한다. 구조적 과잉 생산 능력은 기업이 효율적으로 운영할 경제적 압박이 부족하여(예: 엄격한 예산 제약) 수익(또는 손실)에 대한 걱정 없이 미사용 능력을 유지하거나 확대할 때 발생한다.

중국은 구조적 과잉 생산 능력의 오랜 역사를 가지고 있다. 가장 최근의 심각한 사례는 2014년부터 2016년까지 발생했으며, 이는 정부가 2008-09년 글로벌 금융 위기에 대응하여 대규모 경기 부양책을 시행한 몇 년 후에 발생했다. 이 프로그램은 인프라와 부동산 건설에 중점을 두어 관련 산업에서 상당한 생산 능력 증대를 촉발시켰다. 2014년 부동산 및 인프라 건설 수요가 약화되면서, 철강 및 알루미늄과 같은 중공업 제품에서 과잉 생산 능력이 명백해졌다. 수년간의 후퇴 이후, 중국에서 과잉 생산 능력이 다시 돌아왔다는 간접적인 증거가 증가하고 있다. 이는 청정 기술과 같은 신흥 부문에서 명백해졌다. 예를 들어, 실리콘 웨이퍼의 설비 가동률은 2019년 78%에서 2022년 57%로 떨어졌다. 또한 2022년 중국의 리튬 이온 배터리 생산량은 국내 설치된 배터리의 1.9배에 달했다. 이러한 주목받는 사례들 외에도, 과잉 생산 능력은 이제 산업 부문 전체에 영향을 미치고 있다. 2023년 초, 총체적인 설비 가동률은 2016년 중국의 마지막 과잉 생산 능력 주기의 최악의 시점 이후 처음으로 75% 아래로 떨어졌으며, 그 이후로 약간의 반등이 있었다.

 

 

 

전체적인 설비 가동률이 낮을 뿐만 아니라, 중국 기업들은 과잉 생산으로 고통받고 있는 것처럼 보인다. 재고는 13년 전 데이터 시리즈가 시작된 이래 절대적인 수준에서 가장 높은 수치에 도달했다. GDP 대비 비율이 수년간 감소한 후, 팬데믹 직전인 2019년의 12%에서 2022년에는 14%로 다시 증가했다(그림 2). 이 추세는 약간 개선되고 있지만, 지난 몇 년간의 패턴은 중국의 많은 기업들이 생산 능력을 다 채우지 못하고 운영할 때조차도 그들의 생산품이 소비자에게 도달하지 못하고 있음을 의미한다.

 

 

 

문제는 광범위하다. 중국의 모든 조사된 제조업 부문에서 비철금속을 제외하고 지난 몇 년 동안 설비 가동률이 하락했다(그림 3). 플라스틱 및 비금속 광물과 같이 부동산 부문과 연관된 제품들은 하류 시장의 수요 약화로 인해 심각한 과잉 생산 능력을 겪고 있다. 그러나 기계, 식품, 섬유, 화학, 제약과 같은 많은 다른 부문에서도 설비 가동률이 감소하고 있다.

 

 

 

증가하는 불균형 Growing imbalances

중국에서 생산 능력이 충분히 활용되지 않는 것은 외국 정책 입안자와 기업들에게 그 자체로도 우려되는 문제다. 이는 기업들이 초과 생산 능력을 시장에 내놓기 위해 가격을 낮추도록 유도한다. 과거에는 이것이 글로벌 공급 과잉, 가격 하락, 낮은 수익성, 파산, 그리고 일자리 손실로 이어졌다.

그러나 최근 몇 년 동안 관찰된 설비 가동률 하락은 더 깊은 현상의 한 측면에 불과하며, 이는 브뤼셀과 다른 경제권의 정책 입안자들에게 동등한 우려를 불러일으켜야 한다. 그것은 바로 중국의 국내 생산 잉여가 증가하고 있다는 것이다. 중국 기업들은 다양한 부문에서 이제 국내 소비가 흡수할 수 있는 양보다 훨씬 더 많이 생산하고 있다. 이러한 국내 잉여는 낮은 공장 가동률을 초래할 수 있다. 그러나 이 잉여는 해외 시장으로 유입되어 무역 흑자를 키우고, 때로는 다른 국가의 산업 생태계를 위협하는 글로벌 과잉을 초래할 수 있다.

이러한 불균형은 새로운 것이 아니지만, 팬데믹 이후 전례 없는 수준에 도달했다. 2020년, COVID-19가 세계 경제에 타격을 가하자 중국은 산업 기업들을 지원하기 위한 경기 부양책을 시행했으나, 가계 소비에 대한 지원은 거의 없었다. 베이징은 어려움을 겪고 있는 기업들을 유지하고 노동자들을 고용하기 위해 상당한 세금 공제, 생산 보조금, 금리 인하를 시행했다. 2023년 경제 성장 실망이 계속되자, 베이징의 정책 지원은 생산자에 대한 강조를 유지했으며, "복지주의"에 대한 편견이 소비를 촉진하는 것을 막았다.

중국이 자국 기업에 대한 지원을 강화한 결과, 많은 산업 부문에서 생산 능력이 급격히 증가했다. 2016년부터 2020년까지 투자와 생산 능력 증가는 첨단 전자 제품, 특히 칩, 청정 기술 부문과 같은 '중국제조 2025' 전략과 관련된 전략적 부문에 집중되었다. 

 

그러나 경제의 다른 분야에서는 2015년부터 2019년까지 공급 측 구조 개혁 캠페인을 통해 능력을 줄이는 데 초점을 맞췄다. 

 

그러나 2020년에는 철강 제품, 가정용 냉장고, 비료, 마이크로컴퓨터, 공작 기계와 같은 비전략적 제조 부문을 포함한 모든 제조 부문에서 성장이 재개되었다(그림 4).

 

 

 

이 생산 능력 증대는 공급 주도로 이루어졌으며, 대부분의 경우 이에 상응하는 국내 수요와 맞지 않았다. 정부의 지원이 거의 없는 상태에서 가계 소비는 엄격한 제로 코로나 정책 하에서 어려움을 겪었고, 2023년에도 소비 주도의 회복을 이끌어낼 만큼 충분히 회복되지 못했다. 부동산 시장의 침체는 기계, 플라스틱, 가구 등 다양한 상품에 대한 수요를 억제하는 데 일조했다. 그 결과, 소비는 산업 생산과 투자만큼 빠르게 성장하지 않았다(그림 5).

 

 

 

약간의 변형을 더한 데자뷔 Déjà vu with a twist

현재 증가하는 과잉 생산 능력과 국내 잉여는 이전에 발생한 상황과 유사하지만, 세 가지 중요한 측면에서 차이가 있다. 첫 번째는 시기의 차이다. 이전의 과잉 생산 능력과 국내 잉여는 2008년 투자 붐 이후 6년 만에 중국을 강타했는데, 이는 2014년까지 국내 수요가 충분히 강력해 생산 능력 확장을 흡수할 수 있었기 때문이다. 그러나 이번에는 중국의 투자 붐이 국내 수요의 약세로 인해 즉시 벽에 부딪혔다.

두 번째 차이점은 영향을 받은 부문의 목록이다. 2008년 중국의 경기 부양책은 건설, 인프라, 중공업, 광업에 초점을 맞추었다. 그러나 최근 몇 년간 인프라와 건설에 대한 지원은 2021년 하반기부터 시작된 중국의 심각한 부동산 위기로 인해 좌절되었다. 부동산 부문의 불황으로 인해 다른 산업 부문으로 신용이 분산되었으며(그림 6), 그 결과 최근 중국의 투자 붐이 제조업에 집중되었다(그림 7).

 

 

마지막 차이점은 중앙 및 지방 정부가 수익과 효율성을 거의 고려하지 않고 부실 기업에 얼마나 많은 지원을 했는가 하는 점이다. 넉넉한 신용 및 세금 지원 조치 외에도, 어려움을 겪는 기업들은 코로나19 기간 동안 유동성 위기와 운영 중단에 대처할 수 있도록 신용 유예를 받았다. 정부의 지원과 시장 퇴출 방지는 적자 기업의 수를 증가시켰다(그림 8). 혼잡한 환경에서 느슨한 예산 제약으로 인해 기업들은 시장 점유율을 유지하기 위해 가격을 낮추고 극히 낮은 마진을 수용했다. 역설적으로, 이것은 또한 더 높은 물량으로 낮은 마진을 상쇄하려는 희망으로 추가적인 생산 능력을 구축하도록 기업들을 밀어붙였으며, 당국이 궁극적으로 시장 통합을 강요할 경우 생존이 재무 건전성보다는 규모에 따라 결정된다는 것을 이전의 사례에서 알았기 때문이다.

 

 

 

무역 파급 효과: 충격 대비 Trade spillovers: Bracing for impact

중국의 이전 정책 주도 생산 능력 확장이 세계 시장에 큰 영향을 미쳤던 만큼 — 특히 철강과 알루미늄에서뿐만 아니라 태양광 패널과 같은 유망한 신흥 산업에서도 — 선진 경제국들은 이에 대해 강한 우려를 가지고 대응 방안을 평가하고 있다. 2023년 중국의 전기차(EV) 수출량은 2019년에 비해 이미 7배 증가했으며, 전년 대비 1.7배 증가했다. 2023년 중국의 태양광 셀 수출량은 2018년보다 5배 많았으며, 2022년 수준보다 40% 증가했다. 이러한 급증은 시장이 제한된 선진 경제국의 생산자들에게 잠재적으로 큰 타격을 줄 수 있다.

중국의 빠른 생산 능력 확장과 느리게 성장하는 국내 수요 사이의 불일치는 녹색 기술 부문을 넘어선 무역 영향도 미칠 것이다. 2020년 중국의 세계 무역 점유율은 1.5%포인트 증가했으며, 이는 글로벌 공급망 혼란 속에서 중국이 글로벌 우위를 점한 상황과 관련이 있다고 볼 수 있다. 그러나 중요한 것은, 코로나19 제한이 전 세계적으로 완화되었음에도 불구하고 그 점유율이 줄어들지 않았다는 것이다. 선택된 몇몇 부문에서, 지난 4년 동안 중국 기업들은 글로벌 수출 점유율을 상당히 증가시켜 왔다. 예를 들어, 전자 기계 부문에서는 2019년에서 2022년 사이에 46개 HS-4 제품 카테고리 중 18개에서 중국의 글로벌 수출 점유율이 5%포인트 이상 증가했다. 2016-2019년에는 46개 카테고리 중 7개에서만 이런 증가가 있었다. 섬유와 가구와 같은 저기술 부문에서도, 중국은 생산 다변화와 저비용 지역으로의 이전으로 인해 이전에 잃었던 시장 점유율을 다시 회복하고 있다(그림 9).

 

 

 

수출 증가만이 중국의 급속히 성장하는 생산 능력이 가져오는 파급 효과의 유일한 경로는 아니다. 과거에 중국이 순수입국이었던 석유화학 부문과 같은 산업에서도 국내 생산 능력 증가와 중국 내 수요 부진이 맞물려 중국의 수입이 때로는 급격히 감소하면서 유럽과 미국의 기업들에 영향을 미치고 있다(그림 10).

 

 

낮은 가격만이 중국 기업들이 증가하는 생산 능력을 해외로 수출할 수 있는 유일한 요인은 아니다. 경쟁력도 또 다른 요인이다. 정부의 지원으로 기업의 비용을 낮추고, 규모를 확대하며, ‘경험을 통해 학습’하는 과정에서 제품을 개선할 수 있는 능력을 높임으로써 일부 중국 기업들은 세계 시장에서 매우 경쟁력을 갖추게 되었다. 전기차 부문이 그 대표적인 사례다. 중국 전기차 수출의 선두주자인 BYD와 SAIC는 과잉 생산 능력의 영향을 가장 많이 받는 기업이 아니며, 거의 최대 생산 능력으로 운영되고 있다. 그럼에도 불구하고, 이들 자동차 제조업체는 지난 4년간의 지원적 환경을 활용하여 경쟁사보다 더 효율적이고 기술적으로 경쟁력을 갖추게 되었다. 현재 중국 내에서 낮은 이윤과 치열한 경쟁에 직면한 이들은 중국 외부에서 성장과 수익을 확보하기 위해 특별한 준비와 동기를 가지고 있다.

중국에서 새로운 정책 주도의 생산 능력 확장 물결의 효과는 아직 모두 드러나지 않았다. 일부 산업에서는 투자에서 생산까지의 시간이 몇 년에 걸쳐 지속될 수 있어, 2021-2022년에 할당된 자금이 몇 년 후에야 시장에 출시 가능한 제품이나 서비스로 나타나며, 이는 중국 및 글로벌 시장에 지연된 영향을 미치게 된다.

또한, 과잉 생산 능력이 중국 내에서 강한 디플레이션 압력을 만들어냈지만, 아직까지는 글로벌 가격에 동일한 정도로 영향을 미치지 않았다(그림 11). 실제로, 2023년 대부분의 부문에서 중국의 수출 가격이 2021년과 비교해 상승했으며, 2021-2022년 동안 중국산 수입품의 가격이 다른 EU 외 국가들에서의 수입품 가격보다 더 빠르게 상승한 후, 2023년에는 상승 속도가 둔화되었다.

 

 

 

이는 많은 중국 기업들이 여전히 해외 시장을 활용하여 중국 시장에서의 낮은 가격, 마진, 또는 손실을 보전하고 있기 때문이다. 그러나 이러한 중국과 세계 시장 간의 가격 차이는 또한 중국 기업들이 향후 시장 접근을 위해, 경쟁자를 제거하기 위해, 또는 EU나 미국에서의 새로운 관세 장벽을 보상하기 위해 수출 가격을 더 낮출 수 있음을 의미한다.

 

Outlook

2023년 마지막 두 분기 동안 중국의 설비 가동률은 75.9%에 도달하며 2018-2019년과 비슷한 수준으로 회복되었습니다. 그러나 제조 부문의 생산 능력 확장은 장기적으로 지속될 가능성이 높아, 과잉 생산 문제와 글로벌 무역에 대한 추가적인 영향을 초래할 수 있습니다.

과거의 과잉 생산 능력 주기에서는 저렴한 중국 수출품이 무역 긴장을 고조시키고, 2016년 EU의 중국 철강에 대한 반덤핑 조사와 같은 일련의 반덤핑 조사로 이어졌습니다. 과잉 생산 능력은 또한 중국 기업들의 수익성을 악화시키고 지속 불가능한 부채 성장을 동반했습니다. 따라서 과잉 생산 능력 감소는 2016년 중국 정부의 최우선 과제가 되었습니다.

이번에는 중국 정부도 이 문제를 인식하고 있습니다. 예를 들어, 2024년 2월의 정부 업무 보고서는 "과잉 생산 능력, 저품질 및 중복 개발을 방지하기 위한 주요 부문의 투자 지침 강화"를 언급했습니다. 그러나 채택된 해결책은 낡은 생산 능력을 퇴출시키고 가장 경쟁력이 없는 기업들이 폐업하도록 하는 한편, 다른 부문에서는 생산 능력 확대, 혁신, 수출을 계속 지원하는 데 중점을 둘 가능성이 높습니다.

이러한 정책 조합은 제조업과 수출을 주요 성장 동력으로 강조하는 더 넓은 경제 전략의 일부입니다. 베이징은 최근 몇 년간 중국이 탈공업화를 방지하고 싶어 한다는 의사를 분명히 밝혔으며, 이는 저임금 국가로 자연스럽게 이전할 저기술 산업에서도 마찬가지입니다. 2021년 제14차 5개년 계획 이후 베이징은 GDP 내 제조업 비중을 안정시키겠다는 약속을 했으며, 이는 지난 10년간의 추세를 뒤집는 것입니다. 이후 여러 주요 지방 정부는 경제에서 제조업 비중에 대한 정량적인 목표를 발표했습니다.

베이징은 또한 인프라와 부동산 부문에서 벗어나 새로운 성장 동력으로 경제를 재조정하려고 필사적으로 노력하고 있습니다. 그러나 소비를 지지할 명확한 전략이 없는 상황에서, 이는 제조업, 특히 재생 에너지와 전기차와 같은 신흥 부문을 성장의 핵심 엔진으로 지원하는 것을 의미합니다. 2024년 3월 중국 전국인민대표대회(NPC) 회의에서는 고기술 산업을 선호하는 산업 정책에 명시적으로 초점을 맞추었으며, 가계 소비에 대한 재정 정책 지원은 거의 없었습니다. 이러한 정책 조합은 중국의 국가 지원을 받는 산업 생산 능력의 무역 영향을 가중시킬 것이며, 중국이 세계 나머지 국가들과 무역 대립의 길로 들어서게 할 것입니다.

이로 인해 2024년에는 중국, EU, 미국이 무역 대립의 위험한 길로 접어들고 있으며, 무역 방어 조치 사례의 가능성이 높습니다. 특정 부문에 국한되지 않은 중국의 무역 흑자와 시장 왜곡의 체계적 특성은 더 큰 조치를 유발할 수도 있습니다. 미국 정치인들은 선거 기간 동안 이미 정상 무역 관계 지위 철회나 중국에 대한 새로운 관세 도입과 같은 강력한 조치를 고려하고 있습니다. 그러나 중국의 제조업 흑자 증가는 미국과 EU만의 문제가 아닙니다. 사실, 2019년에서 2023년 사이에 중국의 G7 국가들과의 무역 흑자는 1/3 증가했으며, 선진 경제국들과의 무역 흑자는 3배 이상 증가하여, 이들이 자국의 산업 부문을 육성하려 할 때 큰 장벽이 되고 있습니다. 중국의 국내 불균형의 파급 효과는 이미 브라질, 인도, 멕시코, 남아프리카 공화국을 포함한 더 넓은 범위의 국가들로부터 대응을 촉발하고 있습니다. 만약 중국의 불균형이 계속된다면, 이러한 신흥 시장의 반발도 더욱 강화될 가능성이 큽니다.